Тема 9. Федеративное устройство России

 

1. Понятие и формы государственно-территориального устройства.
2.  Унитарное государство: понятие, государственно-правовые признаки.
3. Федеративное  государство: понятие, признаки, виды федеративных государств.  Конфедерация.
4. Автономия: понятие и виды.
5. Становление и развитие Российской Федерации как федеративного государства.

5.1. История развития федерализма в советский период.

5.2. Современная российская концепция федерализма.

6.  Предметы ведения РФ; предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предметы ведения субъектов РФ.

7. Федеральные округа и их роль  в государственном строительстве России.

8.Национальная государственность  и критерии выбора ее форм. Конституционно-правовые основы защиты интересов малочисленных народов, национальных меньшинств и национально-культурного строительства в РФ.

Статья первая Конституции Российской Федерации закрепляет федеративную форму государственного устройства  в Российской Федерации. Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества государственных образований, обладающих определенной степенью политической самостоятельности в тех или иных сферах общественной жизни. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами. Оно успешно сочетает в себе преимущества   государственного единства и централизованной власти со сбалансированной самостоятельностью членов, служащей в качестве некоей невидимой оси государства, вырабатывается как бы из двойного источника - волеизъявления всех ее граждан  с одной стороны, и государств членов – с другой[1].

         Федеративная  форма государственно-территориального устройства обусловливает многие принципиальные особенности существования России. В состав Российской Федерации входит 89 субъектов, имеющих различные наименования: республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Каждый субъект Российской Федерации индивидуален, имеет экономиче­ские, национальные, религиозные, демографические, климатические и другие особенности, которые необходимо принимать во внимание при организации взаимодействия с федеральным центром и другими субъ­ектами. Вместе с тем, ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации устанавливает равноправие субъектов Российской Федерации. Это означает, что в Российской Федерации не может быть каких-либо привилегированных субъектов. Равноправие субъектов  проявляется: в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации; в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации; в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации[2].

Вместе с тем, несмотря на закрепление в Конституции Российской Федерации равноправия субъектов, субъекты Российской Федерации не могут обладать полностью одинаковыми полномочиями. Прежде всего, субъекты Российской Федерации различаются по принципам формирования. Часть из них образовано по национальному, а часть по территориальному принципу. К национально-государственному типу  можно от­нести республики в составе Российской Федерации    и автономные единицы - автономная область и автономный округ (национально-государственные образования), а к территориально-государственному типу - края, области, го­рода федерального значения. Все субъекты равноправны с федеральным центром, они имеют одинаковый правовой статус вне зависимости от их государственно-правовой природы, они обладают одинаковым объемом прав и обязанностей, одинаковыми предметами совместного ведения  но в то же время некоторые из них имеют или могут иметь дополнительные права и обязанности, а также могут отличаться большим разнообразием по многим объективным причинам[3]. Имеются объективные различия, которые  влияют на взаимоотношения с федеральным центром.

В основе российской модели федерализма лежат следующие принципы:

• государственная целостность,
• единство системы государственной власти,
• разграничение предметов ведения и полномочий  между органами  государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
• равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Особенность федеративных, в отличие от унитарных государств состоит в том, что кроме горизонтального разделения властей на законодательную исполнительную и судебную, существует и вертикальное деление между федеральным уровнем государственной власти и  уровнем власти субъектов Российской Федерации. Поэтому, как отмечает К.С. Гаджиев, самой сложной и запутанной из всех проблем, связанных с федерализмом является проблема суверенитета[4]. Обладают ли суверенитетом субъекты в составе Федерации? По этому вопросу существует две позиции. Сторонники одной точки зрения считают, что субъекты Федерации не могут обладать суверенитетом, поскольку не может быть государства в государстве. Сторонники второй точки зрения считают, что каждый субъект Федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, хотя его суверенитет и ограничивается  в рамках переданных федеративным органам компетенции. Конституция Российской Федерации закрепляет, что федеративное  устройство Российской Федерации основано на «государственной целостности», которая включает в себя единство территории, государственного суверенитета, экономического и правового пространства.

Говоря о территориальной целостности федеративного государства, подразумевают единство его границ и целостность общества, живущего на его террито­рии. Территория  Российской Федерации в соответствии со ст. 67 Конституции образуется из территорий субъектов Федерации,  внутренних вод, территориального моря, воздушного пространства над ними, но это не просто сумма территорий, а «определенная федеральная целостность»[5]. Сам факт конституционного определения территории государства — сущест­венная гарантия его целостности, ибо для изменения территории необходимо изменение самой Конституции.

 

 

 Очень важной гарантией территориальной целостности Российской Федерации является отсутствие в Конституции предписания, предусматрива­ющего право на сецессию, т.е. на односторонний выход субъектов из состава Федера­ции. Государственным суверенитетом обладает лишь Федерация. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал данное положение. Так, в Определении от 27 июня 2000 г.[6]  Конституционный Суд указал, что суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование  двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета субъектов в составе Российской Федерации.

Другой важной  гарантией государственной целостности является то, что конституционные предписания относят внешнеполитическую, экономическую деятельность и таможенное дело исключительно к предметам ведения Федерации. Государственная целостность предполагает наличие единого экономического пространства, единой денежной, финансовой, налоговой и кредитной системы, запрещение всяких таможенных барьеров между субъектами Российской Федерации. Залогом территориального единства федерации является также целостность общества, живущего на ее территории. Российская Федерация характеризуется наличием единого общероссийского гражданства и наличием общего языка общения. Наряду с этим республики, входящие в состав Российской Федерации также имеют свое гражданство. В России гарантируется юридическое равен­ство всех граждан, независимо от пола, расы, национальности, языка, вероисповедания. Единство правового пространства предполагает, что на всей территории Российской Федерации действуют Конституция и законы Российской Федерации. Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать федеральному законодательству.

Российская Федерация основана на принципе единства системы государственной власти. Конституция закрепляет положение о том, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Вместе с тем, существует ряд факторов, влияющих на организацию государственной власти субъектов Российской Федерации. Прежде всего, организация государственной власти в субъектах Российской Федерации должна соответствовать основами конституционного строя и  общими принципами организации представительных  и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (это такие принципы как республиканская форма правления, федерализм, разделение властей и др.). Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[7] развивает данные конституционные положения. Этим законом устанавливается система  органов государственной власти субъекта Российской Федерации, основные принципы дея­тельности, основные полномочия и принципы избрания, порядок досрочного прекращения пол­номочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок принятия и обнародования норма­тивных правовых актов, функции высшего должно­стного лица субъекта Российской Федерации (руководи­теля высшего исполнительного органа государственной власти), порядок досрочного прекращения его полномо­чий, основы деятельности и основные полномо­чия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Самостоятельность субъектов Федерации проявляется при этом лишь в конкретизации отдельных положений этого закона.

Закон предусматривает меры по обеспечению со­ответствия Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, и предусматривает ответственность органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации.

Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, единство системы государственной власти в условиях Федерации, где  существует государственная власть Федерации и государственная власть ее субъектов, предполагает иерархию властей. Государственная власть Федерации представляет народ всего сообщества, государственная власть субъекта – это  власть части  народа на ее территории. Первая суверенна, вторая – нет. Федеральная государственная власть  ограничена только теми полномочиями, которые федеральная конституция закрепляет за субъектами, государственная власть субъектов ограниченная и подчинена  государственной власти. Отсюда проистекает принцип верховенства федерального права и возможность федерального принуждения в отношении субъектов[8].

Важное значение имеет ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, которая содержит положение о том, что в пределах ведения  Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации образуют единую  систему исполнительной власти  в Российской Федерации.

Таким образом, принцип единства государственной власти требует, чтобы система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливалась в соответствии с положениями, принятыми Федерацией. Такая позиция была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 18 января 1996 г[9].

Разделение компетенции между Российской Федерации и ее субъектами  - один из важнейших принципов российского федерализма.            Ст. ст. 71, 72, 73, 76 Основного Закона содержат основы разделения законодательной компетенции  Федерации и ее субъектов. Важнейшие вопросы отнесены к сфере исключительного ведения Федерации. Отнесение этих вопросов к ведению Федерации означает, что только органы государственной власти Федерации могут осуществлять по этим вопросам детальное правое регулирование, принимая федеральные конституционные и федеральные законы. Субъекты Федерации действуют в рамках четко предписанных им  федеральными органами полномочий и могут принимать лишь детализирующие законы. Предметы ведения Российской Федерации закреплены в ст. 71 Конституции Российской Федерации, включающей в себя 18 пунктов. Эти положения можно классифицировать на семь групп: вопросы государственного строительства, ре­гулирования экономики и социальных отношений, внешних сноше­ний, обороны и охраны границы, создания правоохранительных ор­ганов и правовой системы, метеорологии и статистической отчетнос­ти, государственных наград и почетных званий Российской Федерации, Существуют и другие классификации[10].

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов предполагает решение вопросов отнесенных к данной сфере совместно Федерацией и субъектами. По данным вопросам принимаются федеральные законы, а также в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституционный механизм реализации совместного ведения не предполагает разделение предмета, совместного ведения,  а устанавливает разделение  полномочий между Федерацией и ее субъектами при реализации того или иного предмета совместного ведения. Совместное ведение выступает так же, как и совместная деятельность в сфере реализации полномочий и взаимная ответственность за их надлежащую реализацию. Таким образом, при решении вопросов, относящихся к совместному ведению и Федерация и ее субъекты обладают определенными полномочиями[11].

Вне пределов федерального и совместного ведения, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование посредством принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Сфера ведения субъекта Российской Федерации является исключительной. Вместе с тем, Федерация обладает правом принятия решений в сфере ведения субъектов Российской Федерации. Однако подобные федеральные акты обладают меньшей юридической силой, чем акты субъектов Федерации.

 

Компетенция субъектов Российской Федерации

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Вне пределов ведения российской Федерации, совместного ведения российской Федерации и субъектов российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ)

 

 

 

 

 

В соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации разграни­чение предметов ведения и полномочий осуществля­ется  кроме Конституции, Федеративным договором и иными договорами. В развитие договоров в соответ­ствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным зако­нам. Часть 3 указанной статьи закрепляет аналогич­ное право за органами исполнительной власти субъек­та Российской Федерации.

Равноправие народов  находит свое отражение в том, что все они самостоятельно принимают конституции (уставы), самостоятельно создают органы государственной власти и управления, однако право Федерации всегда должно иметь приоритет над правом субъектов Федерации.

Право народов  на самоопределение традиционно понимается как право на отделение и образование  самостоятельного государства. Это право каждой нации свободным волеизъявлением ее большинства, без вмешательства извне определять характер и форму  своего государства, его конституцию, свои отношения с другими государствами[12]. Конституция Российской Федерации предусматривает право народов на самоопределение  в рамках Российской Федерации. Это положение запрещает односторонний выход субъектов из состава  Федерации. Все народы сохраняют за собой право изменить форму своей политической организации, его законодательство, но только в рамках Российской Федерации и в рамках, предусмотренных  федеральной Конституцией и законами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут избрать любую территориально-государственную форму своего существования в составе Российской Федерации. Но они не могут изменить положения, предусмотренные  Конституцией Российской Федерации.