Тема 16.  Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации

1. История парламентаризма в Российской Федерации.
2. Общая характеристика российского парламента. Место и роль  Федерального Собрания в системе органов государственной власти Российской Федерации.
3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: порядок формирования, состав, структура, компетенция, организационно-правовые формы деятельности.
4. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: порядок избрания, состав, структура, компетенция, организационно-правовые формы деятельности.
5. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 

 

Статус Федерального  Собрания определен в главе 5 Конституции РФ. Соглас­но ст. 94 Конституции РФ, «Федераль­ное Собрание - парламент Россий­ской Федерации - является предста­вительным и законодательным орга­ном Российской Федерации».

Характеристика Федерального Собрания РФ как представительного органа означает, что оно:

• выступает  представителем всего народа России, формирует и выражает его волю;
• выступает представителем субъектов Российской Федерации (в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации).

Характеристика Федерального Собрания РФ как законодательного органа означает, что Федеральное Собрание принимает  федеральные конституционные и федеральные законы, измененяем и дополняет их, осуществляет парламентский контроль за их реализацией.

Кроме того, Федеральное Собрание осуществляет контрольные функции (например, заслушивает отчет  Правительства об исполнении бюджета, решает вопрос о доверии Правительству), прини­мает участие в рассмотрении и ре­шении многих важных вопросов вер­ховного управления государством, утверждает бюджет государства, участвует в формировании ряда федеральных государственных органов.

Федеральное Собрание РФ - постоянно действующий орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя  от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти. В соответствии с Федеральным  законом   от 5 декабря 1995 г. № 129-ФЗ «О порядке формирования  Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[1] в Совете Федерации предусматривалось постоянное, непрерывное обновление состава путем замещения места члена Совета Федерации по должности главой законодательного (представительного) и главой исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В новом Федеральном законе от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке  формирования  Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[2] установлен иной порядок формирования Совета Федерации -  член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного)  органа государственной власти  субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов (ч. 1 ст. 2 Закона).

Представитель в Совете Федерации  от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласно ст. 4 названного Закона назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)  на срок  его полномочий. В ч. 3 ст. 5 Закона предусмотрено, что указ (постановление) об этом назначении вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Такой порядок формирования Совета Федерации вызвал в литературе спор, соответствует ли представительной природе парламента то, что члены одной из его  палат не избираются непосредственно  населением[3].

Следует учитывать, что Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание представительным и законодательным органом Российской Федерации в целом (ст. 94). Это положение нашло отражение и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. № 2-П[4], в котором установлено, что представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты Российской Федерации, является Федеральное  Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы (абз. 3 п. 1 мотивировочной части). «Федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации» (абз. 3 п.2 мотивировочной части).

Таким образом, исходя из конституционных положений и основанных на них правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации следует признать, что поскольку   представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание в целом, обе палаты парламента обладают представительной природой, а соответственно мандат членов обеих палат (то есть  мандат депутата Государственной Думы и мандат члена Совета Федерации) должен иметь представительный характер. В этих целях, полагаем единственно приемлемый и находящийся в рамках  конституционных положений выход – в изменении порядка формирования Совета Федерации – в переходе к прямым выборам его членов.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, из­бираемых непосредственно населени­ем по  федеральным спискам партий и движений по пропорцио­нальной избирательной системе. Государственная Дума избирается сроком на 5 лет. Полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Думы  нового созыва (ч. 4     ст. 99 Конституции). Дума нового созыва приступает к работе, если она избрана в правомочном составе не менее чем  двумя третями от общего числа депутатов (450), что обеспечивает преемственность законодательной власти.

Согласно Конституции РФ каждая из палат Федерального Собрания имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции РФ.

К ведению Совета Федерации относятся:

• утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
• утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
• решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
• назначение выборов Президента Российской Федерации;
• отрешение Президента Российской Федерации от должности;
• назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

К ведению Государственной Думы относятся:

• дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
• решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
• объявление амнистии;
• выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Федеральное Собрание РФ не имеет компетенции, которую палаты осуществляли бы на совместных заседаниях. Более того, согласно ст. 100 Конституции РФ, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты мо­гут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, Кон­ституционного Суда РФ, выступле­ний руководителей иностранных го­сударств.

Федеральное Собрание  РФ находится в системе раз­деления властей, его палаты взаимодействуют в процессе осуществле­ния своих функций с Президентом и Правительством РФ, федеральными судами, Генеральным прокурором РФ, государственными органами субъек­тов РФ.

Статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы установлен Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 июля 1999 г., регламентами палат. Согласно ранее действовавшему Федеральному закону    от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[5],  как следует из названия Закона,   для обозначения членов обеих палат использовался общий термин «депутат», этот термин охватывал и депутатов Государственной Думы, и депутатов Совета Федерации,   что с юридической точки зрения было совершенно оправданно, поскольку в первом составе Совета Федерации, сформирован­ном в 1993 году,  были избранные населением лица - депутаты.

После внесения в законодательство изменений,  касающихся принципов формирования Совета Федерации, единое наименование для членов обеих палат отсутствует.  Исследователи употребляют сложную конструкцию – «член Совета Федерации и депутат Государственной Думы» (которая и отражена в названии новой редакции Федерального  закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[6]).

Требования, предъявляемые к члену Совета Федерации и депутату

 Государственной Думы:

• членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы может быть избран лишь гражданин России. Этим правом также обладают российские граждане, имеющие гражданство (подданство) иностран­ного государства, приобретенное ими в соответствии со ст. 62 Консти­туции.
• запрет на совмещение мандата депутата Государственной Думы с работой в качестве члена Совета Федерации, депутата иного представительного органа государственной власти (например, краевого, областного законодательного собрания) и органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 97).
• работают на профессиональной постоянной основе (ч. 5 ст. 97 Конституции).
• не могут находиться на государ­ственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.
• депутат вправе заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

 

Члены Совета Федерации, депутаты Государственно Думы обладают правовым иммунитетом. Институт депутатского иммунитета в конституционном праве включает нормы ст. 98 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 19, 20 и 21 Федерального закона Российской Федерации «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Кроме того, следует учитывать  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[7].

Сущность правового иммунитета может быть раскрыта через сочетание двух элементов – неответственности и неприкосновенности

Сущность неприкосновенности заключается в том, что согласно ч. 2 ст. 19 действующего Закона, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы  без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания не могут быть:

 а) привлечены к уголовной или  административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б)  задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

   Определяя круг исключительных ситуаций и условий, при  которых нормы о депутатской неприкосновенности не действуют, законодатель исходит из очевидности содеянного, которая исключает какой-либо риск ошибиться или ошибочно интерпретировать совершенный акт[8].

Объектом неприкосновенности является не только личность парламентария - в  соответствии с ч. 3 ст. 19 Закона,  неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им  документы и багаж, на их переписку.  Вопрос о лишении депутата неприкосновенности по этому кругу вопросов должен решаться исходя из ч. 2 ст. 98 Конституции Российской Федерации.

Сущность неответственности состоит в том, что член Совета Федерации, депутат Думы не могут привлекаться к уголовной или административной ответственности, налагаемой в су­дебном порядке, в том числе за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в своей палате, другие действия, соответст­вующие их статусу. Названная неприкосновенность действует и по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Думы допустили публичные оскорб­ления, клевету, иные нарушения, преследуемые по федеральному закону, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предва­рительного следствия или начало производства по делу об админи­стративном правонарушении, предусматривающем административ­ную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляет­ся только в случае лишения их неприкосновенности.

Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представле­нию Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания.

Порядок получения согласия на лишение неприкосновенности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы предусмотрен ст. 20 Закона: Генеральный прокурор  Российской Федерации вносит в соответствующую палату представление, Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения представления рассматривает его в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора Российской Федерации.  Решением соответствующей палаты Федерального Собрания от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания вправе участвовать член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которого внесено представление.

 

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы могут прекратиться досрочно в случаях:

• письменного заявления о сложении своих полномочий;
• занятия должности, несовместимой с их мандатом;
• утраты российского гражданства либо приобретения гражданства иностранного государства;
•  вступления в отношении их в законную силу обвинительного приговора суда;
• вступления в закон­ную силу решения суда об ограничении дееспособности либо о при­знании их недееспособными;
•  признания безвестно отсутствующими либо объявления умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;
•  призыва на военную службу с их согласия; смерти.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, в котором осуществля­ется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

 Полномо­чия депутата Государственной Думы прекращаются в связи с роспус­ком Государственной Думы Президентом РФ в следующих случаях:

• Президент РФ вправе распустить Государственную Думу, если Государственная Дума трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111);
• В случае, если Государственная Дума  выражает недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства или не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума  в течение трех месяцев  повторно выразит недоверие Правительству, Президент принимает одно из следующих решений: объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст. 117);
• Вопрос о доверии Правительству может поставить перед Государственной Думой Председатель Правительства. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства, либо о роспуске  Государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117).

 

Государственная Дума не может быть распущена:

• с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;  
• в период действия на всей территории  Российской Федерации   военного или чрезвычайного положения;
• в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента Российской Федерации (ч. 5 ст. 109)
• не имеет права распускать Государственную Думу исполняющий обязанности Президента Российской Федерации (ч. 3 ст. 92).