Тема 13. Референдумы в Российской Федерации

1. Непосредственная и представительная формы демократии в Российской Федерации: понятие, социальная ценность.
2. Референдум как форма непосредственного волеизъявления народа: понятие, виды.
3. Право граждан на участие в референдуме.
4. Вопросы, выносимые  на всероссийские, республиканские,  областные, краевые, окружные и местные референдумы.
5. Порядок назначения референдумов и сроки их проведения.
6. Установление результатов референдума. Ответственность за нарушение законодательства о референдумах. 

 

Ст. 3 Конституции Российской Федерации закрепляет, что высшим непосредственным  выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум (от лат. referendum – то, что может быть сообщено) представляет собой важнейший институт непосредственной демократии. Основное отличие референдума от выборов состоит в том, что объектом волеизъявления избирателей является не кандидат или список кандидатов на определенную должность, а определенный вопрос, по которому проводится референдум[1]. Еще одним отличием является порядок подведения итогов голосования. При подведении итогов выборов может использоваться как пропорциональная, так и мажоритарная избирательная система, а результаты референдума могут быть  определены только по мажоритарной избирательной системе.

Роль референдума в демократическом государстве трудно переоценить. В некоторых случаях референдум применяется для достижения высшей легитимности какого-либо нормативного правового акта, что может быть специально предусмотрено в Конституции. Иногда органы государственной власти, не желая брать на себя ответственность за принятие важного решения, выносят этот вопрос на референдум. Особую значимость референдум приобретает, в условиях жесткой политической борьбы, когда ведущие политические силы претендуют на выражение воли народа и тогда необходимо непосредственное волеизъявление народа, чтобы разрешить этот конфликт.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»  определяет референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, законам и другим вопросам государственного значения[2].

Проводится референдум на всей территории Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Правом на участие в референдуме в Российской Федерации обладают все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом (достигшие 18 летнего возраста, не признанные судом недееспособными, не содержащиеся в местах лишения свободы). Граждане Российской Федерации по каким-либо причинам находящиеся за пределами территории Российской Федерации обладают всей полнотой прав на участие в референдуме Российской Федерации.

Законом «О референдуме Российской Федерации» подробно не  регламентируются  вопросы, которые могут быть вынесены на референдум в Российской Федерации. Указывается лишь обязательность проведения референдума в случае принятия новой Конституции Российской Федерации, если  Конституционное Собрание примет решение о вынесение на всенародное голосование проекта  новой Конституции Российской Федерации, а также предусматриваются вопросы, которые не могут выноситься на общероссийский референдум. Это вопросы:

1)    изменения статуса субъектов Российской Федерации;

2)    досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а равно о проведении досрочных выборов Президента Российской федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

3)    принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

4)    введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

5)    принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6)    амнистии и помилования.

Вопросы, выносимые на референдум Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Инициировать проведение референдума в Российской Федерации могут не менее чем 2 миллиона граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта  Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации проживают не менее 10 процентов из них или Конституционное Собрание в случае разработки проекта новой Конституции Российской Федерации.

Назначает референдум Российской Федерации Президент Российской Федерации. До принятия такого решения Президентом, Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и в течение месяца направляет Президенту Российской Федерации соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. После чего Президент Российской Федерации обязан назначить референдум и определить дату его проведения не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда Российской Федерации. В случае отрицательного решения Конституционного Суда Российской Федерации все процедуры по назначению и проведению референдума прекращаются.

Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти.

Подготовку и проведение референдума Российской Федерации осуществляют избирательные комиссии, формируемые в соответствии законами Российской Федерации.

Для проведения голосования и подсчета голосов глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума Российской Федерации не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума образует участки референдума Российской Федерации из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума Российской Федерации.

 Участки референдума образуются также в местах временного пребывания граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день проведения референдума Российской Федерации в плавании, и на полярных станциях не позднее чем за 5 дней до проведения референдума.

Военнослужащие - граждане Российской Федерации голосуют на общих участках референдума Российской Федерации. В порядке исключения допускается образование участков референдума Российской Федерации в воинских частях, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов районах.

Участки референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений Российской Федерации на территории государства пребывания.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, по участку референдума Российской Федерации составляется участковой комиссией по проведению референдума Российской Федерации на основании данных, представляемых главой местной администрации не позднее чем за 40 дней до проведения референдума.

Списки участков референдума Российской Федерации подлежат обязательному опубликованию не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума Российской Федерации. А списки граждан представляются для всеобщего ознакомления  не позднее чем за 30 дней до проведения референдума.

Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума Российской Федерации, за или против участия в референдуме Российской Федерации, за или против вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. Не допускаются лишь пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду а также пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума Российской Федерации. В день проведения референдума Российской Федерации и в предшествующий ему день агитация запрещается.

На всех участках референдума Российской Федерации, в том числе находящихся за пределами территории Российской Федерации, голосование проводится с 8 до 22 часов по местному времени. Граждане получают бюллетени для голосования на участке для голосования.   Граждане голосуют только лично. Если гражданин голосует за принятие вынесенного на референдум Российской Федерации вопроса, он ставит любой  знак в квадрате под словом "за". Если гражданин голосует против вынесенного на референдум Российской Федерации вопроса, он ставит любой знак в квадрате под словом "против".

По истечении времени голосования на референдуме Российской Федерации председатель участковой комиссии объявляет о том, что получить бюллетени для голосования и проголосовать могут только граждане, уже находящиеся в помещении для голосования.

После чего ведется подсчет голосов граждан, принявших участие в референдуме. Путем суммирования данных определяются результаты референдума, которые  подлежат официальному опубликованию (обнародованию) Центральной комиссией референдума Российской Федерации не позднее трех дней после определения результатов референдума. Принятое на референдуме Российской Федерации решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) Центральной комиссией референдума Российской Федерации, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме Российской Федерации.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации.

Предусматриваются различные формы референдумов и процедуры их применения. Можно выделить различные основания для классификации референдумов (см. схему). По обязательности решений, их правовой силе выделяют консультативный и императивный референдумы. Консультативный референдум – это голосование граждан, результаты которого не являются обязательными для органов государственной власти. Этот вид референдума очень близок к опросу общественного мнения, его даже иногда называют народным опросом, однако, он  имеет целый ряд отличий. Во-первых, референдум назначается компетентными государственными органами (в Российской Федерации  референдум назначает Президент, посредством издания Указа), а опрос общественного мнения может проводится без соблюдения такой процедуры. Во-вторых, прядок проведения референдума четко оговаривается в законе, для проведения опросов общественного мнения таких требований не установлено. В-третьих, в референдуме участвуют все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, а опрос общественного мнения может проводиться на основе случайной выборки респондентов. Существуют и иные отличия. Смысл проведения консультативного референдума состоит в том, что  уполномоченный на принятие какого либо решения государственный орган советуется с электоратом по вопросу своей деятельности. Результаты проведенного опроса не являются обязательными для этих органов, однако, как отмечает ряд авторов результаты консультативного референдума, не являясь обязательными для парламента и правительства, влияют на решения этих органов, которым трудно противиться воле избирательного корпуса[3].

Результаты императивного референдума имеют окончательный и общеобязательный характер. В таком случае не нужно какое-либо утверждение его результатов со стороны государственных органов. Такие референдумы иногда называют решающими (ратифицирующими) или контрольными. На рассмотрение решающего референдума чаще всего выносится проект нормативного акта,  который, в случае его одобрения на референдуме, сразу вступает в силу. Если избирателям предлагается отменить акт, уже вступивший в законную силу, то такой референдум иногда называют отвергающим.

По территории проведения референдумы можно классифицировать на общенациональные и местные. Применительно к России В.В. Комарова выделяет общероссийские, региональные (несколько субъектов федерации), субъекта федерации и местные (на территории муниципального образования  или его части) референдумы[4]. Общенациональные референдумы проводятся в пределах всей территории государства для решения вопросов имеющих значение для всего государства. Например, для принятия Конституции, проведения конституционной реформы, принятия закона и т.д.

Местные референдумы проводятся для решения вопросов,  имеющих значение для конкретной территории. Региональным референдумом признается референдум, проводимый на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Под референдумом субъекта Российской Федерации понимают референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации.

Местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Вопросы о порядке назначения, проведения, результатах и последствиях проведения местных референдумов определяются законами конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.  Вместе с тем, законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[5]   установлен ряд ограничений.  Так, на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.  На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.  Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.  Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

   д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

По способам проведения выделяют обязательные и факультативные референдумы. В первом случае необходимость проведения референдума предусматривается конституцией или специальным законом. Во втором, назначение референдума зависит от воли государственного органа. Проведение обязательного референдума придает высшую степень легитимности вопросу, выносимому на его рассмотрение. Основной Закон страны закрепляет, что данный вопрос не может быть решен никак иначе, как путем его всенародного одобрения. Тем самым подчеркивается особая значимость вопросов выносимых на обязательный референдум.

Под факультативным понимают референдум, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или уже принятым законам согласно порядку, предусмотренному Конституцией. При этом инициатива  такого голосования может исходить как от избирателей, так и от части депутатов парламента или главы государства.

По времени проведения выделяют референдумы дозаконодательные и послезаконодательные. Если референдум проводится до принятия нормативного акта, например, законопроект, принятый в первом чтении государственной Думой Российской Федерации может быть внесен на референдум в соответствии с регламентом государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[6], то такой референдум называют дозаконодательным . Дозаконодательный референдум может проводиться и по инициативе избирателей или органа исполнительной власти, тогда законопроект принимается  без учета мнения законодательного органа.

Послезаконодательный референдум проводится после принятия законопроекта парламентом. Если такой закон одобрен на референдуме, то это придает ему большую юридическую силу и  изменен или отменен он может быть только референдумом.

В зависимости от субъекта, инициирующего проведение референдума выделяют референдумы, инициируемые государственными органами (ст. 8  Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации предусматривает возможность проведения референдума по инициативе Конституционного Собрания в случае принятия Конституции Российской Федерации Инициатива проведения референдума может принадлежать также главе государства, правительства, парламенту или его части, местным органам власти); референдумы, инициируемые гражданами; референдумы, проводимые по инициативе иных субъектов, например общественных объединений.

По содержанию решаемых в результате проведения вопросов можно выделить конституционные (уставные) референдумы – это референдумы, на которых решаются вопросы о принятии или изменении Основного Закона страны или конституции (устава) субъекта Российской Федерации; законодательные референдумы – это референдумы, на которых принимаются или отменяются законы; референдумы по международно-правовым; административно-территориальным  и иным вопросам.

Разновидностью референдума в некоторых странах называют плебисцит, причем существуют разные подходы к определению этого понятия. Например, во Франции плебисцит считается более широким понятием, чем референдум, в США нет различий между понятием референдума и плебисцита. Иногда плебисцитом называют опрос населения по вопросам определения судьбы какой-либо территории или референдум проводимый для легитимации того или иного государственного лидера или действий органов власти, или референдум по наиболее важным, «судьбоносным» для страны вопросам. В законодательстве Российской Федерации понятие плебисцит не употребляется. Закреплен лишь термин референдум.